最高人民法院发布耕地保护典型行政案例

耕地是我国最为宝贵的资源,耕地保护是关系14亿人吃饭的大事,事关国家安全,绝不能有闪失。当前,我国经济发展进入新常态,新型工业化、城镇化建设深入推进,耕地后备资源不断减少,耕地保护面临多重压力。近年来,党中央、国务院不断做出决策部署,各地区各有关部门积极采取措施,强化主体责任,严守耕地红线,耕地保护工作取得显著成效。今年以来,习近平总书记就耕地保护问题多次作出重要批示,全国农村乱占耕地建房问题整治工作也已拉开帷幕。为进一步加强各级行政机关和广大人民群众对耕地保护极端重要性的认识,切实把思想认识和行动统一到党中央、国务院决策部署上来,坚决遏制农村乱占耕地行为,近日,最高人民法院从全国法院范围内收集、整理了8件近年来审结的涉耕地保护的典型案例,该批案例从依法治理耕地“非农化”“非粮化”问题、土地复垦主体责任、行政机关未取得审批手续强占农民承包地的赔偿方式、耕地保护公益诉讼、基本农田的特殊保护、违法占地行为的行政处罚追诉时效、查处不同类型非法建筑所应适用的法律依据等方面对耕地保护相关法律规范的适用进行了阐释。表明了人民法院对乱占耕地行为“零容忍”的态度和立场,体现了人民法院依法保护国家耕地红线的责任和使命。


耕地保护典型行政案例

一、孙某诉西安市国土资源局土地行政处罚案

基本案情

2018年4月5日,孙某在未取得相关行政主管部门批准的情况下在其租赁同村村民承包地上建设钢构大棚及其辅助设施,占用基本农田保护区范围土地3.96亩,用于苗木花卉种植。西安市国土资源局(以下简称西安市国土局)于2018年4月8日对孙某涉嫌非法用地违法行为立案查处,向孙某及证人孙某某进行了调查询问,孙某及孙某某均承认孙某占用村民的承包地进行建设钢构大棚的事实。同年5月28日,西安市国土局向孙某分别作出并送达了土地行政处罚告知书和听证告知书,孙某在规定的期限内未向被告提出陈述、申辩及听证申请。西安市国土局作出了市国土监字(2018)9-102号《土地行政处罚决定书》,认定:2018年4月5日,孙某未经批准占用细柳街办孙家湾村土地3.96亩建钢构大棚。经核查长安区细柳街办土地利用总体规划图(2006-2020年),该宗土地性质为基本农田,现状为耕地。截止调查之日,长60米宽33米阳光大棚已基本建成,长23米宽10米房屋地基及钢构已建成。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》(以下简称土地管理法)第四十三条、第五十九条规定,该行为属于土地违法行为。依据土地管理法第七十六条、第八十三条,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条,《中华人民共和国行政复议法》第二十一条,《中华人民共和国行政强制法》第五十三条及《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定,决定处罚如下:一、限接到本处罚决定书之日起15日内,自行拆除非法占用3.96亩土地上新建钢构大棚及其他设施,恢复土地原状;二、对非法占地3.96亩合计2640平方米处以每平方米29元罚款,共计76560元。孙某不服,诉至法院,请求撤销该处罚决定第一项处罚内容。

裁判结果

西安铁路运输法院一审认为,土地管理法第四十三条规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。本案中,孙某未经批准在租赁的集体所有的土地上建设钢构大棚及其他设施,不符合上述法律的规定;同时根据孙某的陈述及证人孙某某证言,结合长安区细柳街办土地总体规划图(2006-2020年),可以证明孙某建设钢构大棚及其他设施占用土地的性质为基本农田。根据《基本农田保护条例》第十七条第二款规定,禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。孙某占用基本农田建设钢构大棚用于苗木花卉种植的行为,不符合该条例的规定。西安市国土局作出的市国土监字(2018)9-102号土地行政处罚决定书证据确凿,适用法律法规正确,符合法定程序。遂判决驳回孙某的诉讼请求。判决作出后,双方当事人均未提出上诉。

典型意义

土地管理法和《基本农田保护条例》明确规定,国家实行永久基本农田保护制度。永久基本农田经依法划定后,任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。但实践中,利用基本农田发展非粮产业的现象在一些地方普遍存在,耕地“非粮化”问题突出。本案就是一起典型的未经批准在基本农田上进行施工建设,用于苗木花卉种植,并被行政机关依法处罚的案例。本案中,行政机关注重规范执法,在诉讼过程中提交了完整的证据,使相对人息诉服判,较为彻底地化解了行政争议,取得良好的政治、社会和法律效果。

二、河南省公路工程局集团有限公司诉西平县国土资源局土地复垦协议案

基本案情

2013年10月1日,西平县产业区翟庄居委会与西平县龙沙养殖设备有限公司(股东为焦某某、杨某某)签订土地租赁合同一份,合同约定龙沙养殖设备有限公司租赁翟庄居委会原西上公路南邻土地(一般耕地)70亩,租赁期限30年,用于兴建高效生态农业养殖和工业商业及加工办公生活等所需的配套设施的建设。2014年7月8日,焦某某、杨某某与河南省公路工程局集团有限公司(以下简称河南公路工程公司)签订《场院租赁协议》一份,按照该协议约定:焦某某、杨某某将其租赁的上述宗地转租给河南公路工程公司作为该公司工程建设临时办公和生产用地;租赁期限从2014年7月8日至2016年7月7日。西平县国土资源局(以下简称西平县国土局)发现河南公路工程公司未经批准擅自租用农用地用于生产建设的行为后,进行监督管理,但鉴于河南公路工程公司用地已成事实,为确保生产建设活动结束后,恢复土地原有用途,西平县国土局与河南公路工程公司分别于2014年10月21日及2015年3月30日,签订《土地复垦协议书》两份,合同约定:河南公路工程公司必须按法律、法规及政策制定所使用的土地65亩的复垦方案,并按复垦方案保质保量进行复垦,河南公路工程公司向西平县国土局缴纳复垦保证金45.5万元,西平县国土局收取的复垦保证金全部用于土地复垦,河南公路工程公司按照复垦方案进行复垦的,西平县国土局验收合格后,所缴纳的保证金执行监管协议退款方式;河南公路工程公司未按照复垦方案进行复垦或复垦达不到要求的,复垦保证金没收后全部用于土地复垦等。河南公路工程公司与焦某某、杨某某场地租赁期满后,河南公路工程公司将自己建造的房屋及其他附着物有偿转让给了焦某某,未对所使用的土地进行复垦。2016年5月23日,焦某某以西平县统领新能源有限公司名义又将该块土地与中铁七局集团第四工程有限公司签订场地租用合同一份,中铁七局集团第四工程有限公司继续租用该宗地用于工程施工,租赁期限从2016年5月23日至2018年5月22日。西平县国土局发现该块土地又被中铁七局集团第四工程有限公司租用并用于工程施工活动后,于2016年12月2日与第三人中铁七局集团第四工程有限公司签订《土地复垦协议书》,并收取中铁七局土地复垦保证金40.2万元。河南公路工程公司与焦某某、杨某某约定的租期到期后,焦某某、杨某某将土地另行租赁给中铁七局集团有限公司郑州市工程四公司,河南公路工程公司认为已无法再对已缴纳复垦保证金的土地进行复垦,现应由中铁七局集团有限公司郑州市工程四公司缴纳相应的复垦保证金,遂提起本案诉讼,要求判令西平县国土局退还河南公路工程公司缴纳的复垦保证金45.5万元。

裁判结果

河南省西平县人民法院一审判决驳回河南公路工程公司的诉讼请求。河南公路工程公司不服提起上诉。

河南省驻马店市中级人民法院二审认为,根据国务院《土地复垦条例》第三条之规定,生产建设活动毁损的土地,按照“谁损毁,谁复垦”的原则,由生产建设单位或者个人负责复垦。且根据河南公路工程公司与西平县国土局签订的《土地复垦协议书》,河南公路工程公司占压毁损土地负有按照复垦方案进行复垦的义务,按照协议约定,河南公路工程公司未按照复垦方案进行复垦或者复垦达不到要求的,其所缴纳的复垦保证金没收后全部用于土地复垦。河南公路工程公司在建设工程完工后,未依照《土地复垦协议书》履行土地复垦义务,又将其生产建设活动中建造的地上附着物有偿转让。中铁七局集团有限公司第四工程有限公司与西平县国土局签订《土地复垦协议书》是对其所租用土地另毁损部分所缴纳的土地复垦保证金,与本案不是同一法律关系。河南公路工程公司请求退还土地复垦保证金并要求中铁七局集团有限公司第四工程有限公司退出使用土地或者缴纳土地复垦保证金没有依据,其上诉理由不成立。遂判决驳回上诉,维持原判。

典型意义

本案明确了原用地单位使用土地完毕后,其他单位继续使用土地的,在原用地单位未依据土地复垦协议或土地复垦方案履行土地复垦义务或土地复垦不达标的情况下,不得免除其土地复垦责任,从而体现了“谁毁损,谁复垦”的原则,从土地复垦角度体现了对耕地的严格保护。

三、杨某1等人诉淇县人民政府、淇县朝歌街道办事处、淇县朝歌街道办事处南杨庄村村民委员会违法占地及行政赔偿案

基本案情

杨某1以家庭承包的方式承包了淇县朝歌街道办事处南杨庄村村民委员会(以下简称南杨庄村委会)集体土地10.06亩(含7.51亩和2.55亩两个地块),并依法取得农村土地承包经营权证,杨某2、杨某3、冯某某均系该农户家庭成员。2016年9月30日,杨某1将其承包的土地租赁给杨某4耕种,租赁期限为三年。2018年7月20日,淇县人民政府委托淇县朝歌街道办事处(以下简称朝歌办事处)、南杨庄村委会将杨某4耕种土地上的庄稼予以清除,其中证载土地面积7.51亩。截至一审法院开庭之日,涉案土地处于闲置状态。杨某1、杨某2、杨某3、冯某某、杨某4提起本案诉讼,请求:1. 确认被告2018年7月20日强制清除原告承包地上庄稼及强制占有原告承包地的行为违法;2.责令被告返还涉案土地;3.责令被告赔偿原告各项经济损失101000元,并采取相应的补救措施。

裁判结果

河南省鹤壁市中级人民法院一审认为,(一)本案中,杨某1、杨某2、杨某3、冯某某系土地承包经营权人,依法享有涉案承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利。杨某4系土地承租人,依约享有对涉案承包地的使用权。杨某1等五人认为三被告违法占用土地的行为直接侵害了其合法权益,符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定,具备提起本案诉讼的原告主体资格。

(二)淇县人民政府委托相关单位强制占用涉案承包地并清除地上庄稼,但未提供能够证明其行为合法性的证据、依据,其辩称“相关手续正处于报批阶段”,违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条至第四十六条的规定。同时三被告均认可,朝歌办事处和南杨庄村委会是接受了淇县人民政府的工作安排而实施了强制行为,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定,应视为接受了淇县人民政府的委托,法律责任应由淇县人民政府承担。故朝歌办事处、南杨庄村委会不是本案适格被告。对五原告请求确认淇县人民政府2018年7月20日强制清除涉案承包地上庄稼及强制占用土地的行为违法的诉讼请求,予以支持。

(三)淇县人民政府违法占地并强制清除地上庄稼,给五原告造成了财产损失,根据《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称国家赔偿法)第四条的规定,五原告依法享有取得行政赔偿的权利。五原告主张的损失包括:被毁庄稼损失、停产损失、由被告恢复耕地播种条件或赔偿复耕土地费用、维权的误工费、差旅费、律师费等其他损失,对其主张的合理部分,予以支持,具体项目如下:
1.被毁庄稼当季及下季损失。由于庄稼已被清除,不具备返还或恢复原状的条件,根据国家赔偿法第三十六条第四项、第八项规定,应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金。(1)关于赔偿标准,五原告未提供被毁庄稼市场价值的证据,故一审法院参照《鹤壁市人民政府关于调整鹤壁市国家建设征收土地地上附着物补偿标准和青苗补偿标准的通知》(鹤政〔2018〕7号)中水浇地青苗补偿标准,确定每年2800元/亩为本案的赔偿标准。因该标准是对一亩地一年的青苗补偿数额,已经包含当季和下季,故对五原告另行请求被告赔偿下半年小麦无法耕种的停产损失的主张,不予支持。(2)关于赔偿亩数,原、被告双方均认可被实施行政强制的承包地证载面积为7.51亩,予以确认。五原告主张开荒土地3亩也应计算在内,但未经依法批准开垦未利用土地的行为,违反我国土地管理相关法律法规,故对五原告请求关于开荒土地部分的损失,不予支持。综上,淇县人民政府应当赔偿五原告经济损失为2800元/亩×7.51亩=21028元。
2.将土地恢复至能够耕种的状态并予以返还。国家赔偿法第三十二条规定,能够返还财产或者恢复原状的,予以返还财产或者恢复原状。对于本案中被强占的土地,应优先适用返还财产或恢复原状,而非赔偿复耕费用。故对五原告请求被告将土地恢复至能够耕种的状态并予以返还的诉讼请求,予以支持。
3.关于其他损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定,五原告应当就其主张的误工费、差旅费、律师费等损失提供证据。这些损失的证据应当由原告掌握,不属于“因被告的原因导致原告无法举证的”情形,原告未能提供证据,应承担举证不能的法律后果。故对五原告主张被告赔偿其他损失的诉讼请求不予支持。

综上,判决:一、确认淇县人民政府2018年7月20日强制清除原告7.51亩承包地上庄稼及强制占用该土地的行为违法;二、淇县人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告财产损失21028元;三、淇县人民政府于本判决生效之日起三十日内将7.51亩承包地恢复至能够耕种的状态并返还给原告;四、驳回原告的其他诉讼请求。
判决作出后,双方当事人均未提出上诉,目前已执行完毕。

典型意义

本案是一起行政机关未取得审批手续强制占用农民承包地并清除地上农作物,侵犯农民土地承包经营权的典型案例。根据相关法律规定,国家基于公共利益需要,可以对集体土地实施征收,但必须遵循严格的土地征收与补偿程序。实践中,部分行政机关为加快工作进度,在没有合法征地手续的情况下强行摧毁农民耕地上的农作物,属于违法行为。对于因强占土地引起的赔偿问题,本案明确了在具备恢复原状条件的情况下,应当优先适用恢复原状的判决方式,将土地恢复至能够耕种的状态并予以返还的原则,对于从根本上保护耕地,具有积极的借鉴意义。

四、公益诉讼起诉人荣县人民检察院诉荣县自然资源和规划局怠于履行土地行政监管职责案

基本案情

2014年下半年,荣县鸿康农业有限公司(以下简称鸿康公司)负责人谢某某通过租赁方式流转荣县旭阳镇石碓窝村第1、2、9组的27.738亩土地,约定用途为种植、养殖业及农业经济开发。2015年3月,鸿康公司以该宗地坡坎大,不利于花卉苗木种植为由,申请在该宗地倾倒土石方进行土地填平整治,所在村组、旭阳镇人民政府、荣县自然资源和规划局等予以审批同意。荣县自然资源和规划局就倾倒土石方予以选址会审并收取鸿康公司复垦保证金1.732万元。鸿康公司在流转土地上倾倒建筑渣土,未按照申请的时间和范围平整土地用于种养殖业和农业经济开发。

2017年4月,荣县旭阳国土资源中心所在巡查中发现该公司涉嫌超范围倾倒弃土、压占土地,并现场口头通知鸿康公司对超范围部分复耕,对存在的安全隐患进行整治。同年12月18日,荣县自然资源和规划局对鸿康公司未经批准修建构筑物,作出《责令停止违法行为通知书》(荣国土资停〔2017〕196号),鸿康公司停止修建。

针对鸿康公司长时间存在的倾倒城市建筑弃土、非法压占土地的行为,荣县人民检察院经立案调查,于2018年5月8日向荣县自然资源和规划局发出(荣检行建〔2018〕03号)检察建议:1.对谢某某违反土地管理法规的行为依法作出行政处罚;2.责令谢某某按照国家有关规定负责将破坏的耕地复垦;如其没有条件复垦或者复垦不符合要求的,应当责令其足额缴纳土地复垦费,并将该费用专项用于其破坏的耕地复垦;3.对谢某某修复耕地、复垦的情况进行检查、督促,确保整改到位。

荣县自然资源和规划局收到检察建议书后,于当月18日对鸿康公司的违法行为启动立案调查。同年6月12日,向鸿康公司发出《责令改正违法行为通知书》(荣国土资改〔2018〕02号),责令该公司自收到通知之日起60日内,对压占的土地按要求进行土地复垦,该公司于当日向荣县自然资源和规划局提交书面承诺。6月16日,鸿康公司自行编制复垦方案,并按方案开始对该宗地进行土地整理(复垦)。6月25日,荣县自然资源和规划局组织旭阳镇政府、县农牧业局、县城管局、县环保局对鸿康公司土地整理(复垦)进度进行现场检查,指出了存在的问题。同年7月,鸿康公司重新编制复垦方案(内容含填充土石方等)并报荣县自然资源和规划局,鸿康公司遂采用继续倾倒建筑弃土填充的方式对该宗地进行土地整理(复垦),导致压占土地面积进一步明显增加。11月27日,荣县自然资源和规划局对鸿康公司在土地复垦中,超高超范围倾倒城市建筑弃土、弄虚作假的行为处以罚款3万元并执行到位。此外,鸿康公司非法倾倒建筑弃土的位置附近共有3组国防光缆(空中1组,地下2组)通过,鸿康公司倾倒建筑弃土对国防光缆造成经济损失和通信危害。

荣县自然资源和规划局针对鸿康公司在土地复垦中弄虚作假的情况,组织农业、城管等相关部门再次会商,由四川省地矿局化探队技术人员于2018年11月按照相关标准重新编制土地整理(复垦)方案,旭阳镇石碓窝村民委员会和鸿康公司共同委托具备资质的土地整理(复垦)单位按照方案开展复垦工作。荣县自然资源和规划局对于履行土地监管职责的情况,分别于2018年7月5日、12月7日,向荣县人民检察院进行书面回复。

2019年2月22日,经鸿康公司申请,由荣县自然资源和规划局邀请县农牧业局、县水务局、县林业局专业人员组成土地整理(复垦)工作验收专家组,会同县城管局、旭阳镇政府、石碓窝村组干部、社员代表进行现场验收,结论为按复垦方案的建设内容基本完成,并对边坡完善排灌沟渠、修筑土埂、清捡块石、提高土壤质量等提出了进一步完善复垦工作的建议意见。荣县自然资源和规划局将验收情况向一审法院和荣县人民检察院书面报送。4月14日,四川川法环境损害司法鉴定所受荣县人民检察院委托,组织专家开展现场踏勘、访谈及复垦方案等资料核实,认为该复垦工程部分未达到国家土地复垦标准。

裁判结果

四川省荣县人民法院一审认为,《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度”,第三十七条规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”,第四十二条规定“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏,用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦或者复垦不符合要求的,应当缴纳土地复垦费,专项用于土地复垦”,《土地复垦条例》第十八条规定“土地复垦义务人不复垦,或者复垦验收中经整改仍不合格的,应当缴纳土地复垦费,由有关国土资源主管部门代为组织复垦”。鸿康公司及负责人谢某某以发展种植、养殖业及农业经济开发之名流转荣县旭阳镇石碓窝村第1、2、9组的约27亩农用地,但长达数年未实际用于农业经营,而是违规倾倒建筑渣土谋利并压占农村土地,荣县自然资源和规划局应当依法履行土地违法行为查处和土地复垦的监管职责,但对鸿康公司的违法行为未及时、有效地进行制止和处罚,致使被压占的土地长期处于荒芜状态,违背农业用途,导致国家土地资源遭到破坏,并危害国防通信安全。荣县自然资源和规划局在收到检察建议后,虽履行了一定职责,但由于履行监管职责不力致使鸿康公司继续倾倒建筑弃土填充的复垦方案得以实施,使公益损害进一步扩大。公益诉讼起诉人请求判决确认荣县自然资源和规划局对鸿康公司非法压占土地行为未完全履行土地监督管理职责违法,应予支持。

一审法院受理公益诉讼后,荣县自然资源和规划局加大对鸿康公司土地复垦的监管力度,并于2019年2月22日组织有关专业人员、相关部门、基层组织,对复垦情况进行现场验收。参考验收情况和有关专家意见,均提出本案土地复垦中还需对边坡完善排灌沟渠、修筑土埂、清捡块石、提高土壤质量等要求。这仍需荣县自然资源和规划局加强后续监督管理,使案涉土地的利用符合农用地性质。公益诉讼起诉人请求判令荣县自然资源和规划局依法履行对鸿康公司非法压占土地的后续复垦工作的监督管理职责,应予支持。据此,判决:
一、确认荣县自然资源和规划局对荣县鸿康农业有限公司土地违法行为怠于履行监督管理职责的行为违法;
二、责令荣县自然资源和规划局在本判决生效后90日内对本案所涉土地后续复垦事项依法履行职责。
一审判决作出后,双方当事人均未提出上诉。荣县自然资源和规划局在判决期限内督促相关企业,履行了复垦义务,并经验收合格。本案所涉土地已恢复农业耕种,得到当地干部群众好评,实现了良好的办案效果。

典型意义

2017年修正的行政诉讼法确立了行政公益诉讼制度,人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。本案中,主管行政机关虽对土地违法行为履行了一定监督管理职责,但未全面依法履职,致使环境公益仍然遭受侵害。人民检察院依法充分发挥法律监督职能作用,促进依法行政、严格执法,充分体现了行政公益诉讼在依法监督行政执法、制止及恢复被破坏耕地方面的积极意义。此外,本案办理中,法检两长直接参加开庭,亦体现出各方对于充分保护和利用土地资源、推进生态文明建设的重视。


五、袁某某诉贵州省仁怀市综合执法局撤销行政处罚案

基本案情

2016年,本案当事人袁某某未经批准,擅自在贵州省仁怀市九仓镇白果寺村白果寺组占用基本农田修建房屋进行黑豚养殖。2016年12月19日,九仓镇村镇建设服务中心向袁某某发送《违章建筑停建通知书》,要求袁某某立即停止修建,袁某某拒绝签收。2017年2月8日,仁怀市综合行政执法局九仓分局向袁某某发送《违章建筑责令整改通知书》,要求袁某某于2017年2月15日前自行将规划区内的违章建筑物拆除。2017年10月24日,仁怀市综合行政执法局九仓分局向袁某某发送《调查询问通知书》,要求袁某某携带相关材料于2017年10月26日12时到九仓执法分局办公室接受调查询问。2018年4月10日,仁怀市综合行政执法局向袁某某发送仁综执(土)罚告字〔2018〕第17-003号《行政处罚事先告知书》,告知袁某某拟拆除其在违法占用土地上新建的房屋,恢复土地原状,告知其有权在3日内申请听证,袁某某拒绝签收。2018年4月16日,仁怀市综合行政执法局作出仁综执(土)罚字〔2018〕第17-003行政处罚决定,责令袁某某限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状。2018年4月20日,仁怀市综合行政执法局认为其作出仁综执(土)罚字〔2018〕第17-003行政处罚决定过程中,错误适用《中华人民共和国土地管理法》,处罚决定存在瑕疵,本着有错必究的原则,决定撤销前述行政处罚决定。2018年5月7日,仁怀市综合行政执法局向袁某某发放行政处罚事先告知书。要求袁某某在2018年5月20日前拆除在违法占用基本农田上新建的房屋和其他设施,恢复原种植条件和处违法占用基本农田耕地开垦费每平方米30元的罚款共计18067.2元,并在收到告知书之日起三日内有提出听证的权利。但袁某某没有履行行政处罚事先告知书的内容,亦未申请听证。2018年5月14日,仁怀市综合行政执法局以袁某某违反了《基本农田保护条例》第三十三条的规定。对袁某某作出仁综执(土)罚字〔2018〕第17-004号《行政处罚决定书》(以下简称被诉处罚决定书):1.限期2018年5月20日前拆除在违法占用基本农田上新建的房屋和其他设施,恢复原种植条件;2.处违法占用基本农田耕地开垦费每平方米30元的罚款共计18067.2元的处罚。袁某某不服提起本案诉讼,请求撤销被诉处罚决定书。

裁判结果

贵州省习水县人民法院一审认为,本案中,袁某某修建房屋占用基本农田,破坏基本农田种植条件,且未获得相关职能部门的审批,违反了法律法规的规定,仁怀市综合执法局作为适格的执法主体,有权对行政相对人的违法行为作出调查处理,在调查事实成立后作出的行政处罚决定事实清楚,证据充分,程序合法。遂判决驳回袁某某的诉讼请求。

贵州省遵义市中级人民法院二审认为,行政机关认定袁某某所建建筑物位于基本农田保护区内,事实清楚。袁某某未经有权机关批准,违法占用基本农田修建建筑物,客观上破坏了基本农田种植条件,其行为违反了《基本农田保护条例》第三十三条之规定。仁怀市综合执法局作为适格的执法主体,有权对行政相对人的违法行为作出调查处理,且该局在对袁某某进行处罚前,依照法定程序调查案件事实,对相关知情人员进行询问,前往现场勘验,依法告知袁某某有申请听证的权利,结合袁某某的违法行为和情节,根据《基本农田保护条例》第三十三条的规定,并按照贵州省人民政府办公厅黔府办发〔2000〕87号文件有关开垦费标准的规定,对袁某某作出被诉处罚决定,程序合法、处罚适当,遂判决驳回上诉,维持原判决。

典型意义

与普通农业用地不同,基本农田是国家重点保护的耕地种类,未经批准,在基本农田保护区内修建属于农业设施的养殖用房同样是违反《基本农田保护条例》规定的行为,应按照《基本农田保护条例》第三十三条予以处理。本案对于农业生产设施用地的选择,具有很好的警示引导作用,有利于促进基本农田的保护。此外,本案中行政机关主动撤销有瑕疵的行政处罚决定,改正相关错误,也值得肯定。


六、沈某某诉贵州省黄平县自然资源局撤销行政处罚案

基本案情

本案当事人沈某某未经批准于2013年9月擅自占用贵州省黄平县旧州镇平西坝村何家一组耕地436.38平方米修建房屋用于经营梅乐山庄农家乐。2019年8月5日,贵州省黄平县自然资源局(以下简称黄平县自然资源局)执法人员对沈某某涉嫌违法占地建房现场进行核查,发现该违法行为,随即进行立案调查,依程序收集、固定相关证据,经集体讨论后,于2019年8月14日作出黄自然资执告(2019)23号《行政处罚告知书》,告知沈某某的违法事实、处罚依据及如对拟作出的行政处罚有异议,享有陈述、申辩及要求听证的权利,责令沈某某改正违法行为。2019年8月14日沈某某向黄平县自然资源局申请举行听证会,黄平县自然资源局依沈某某的申请于2019年8月20日举行听证会,经对沈某某在听证会中提出意见不予采纳后,黄平县自然资源局于2019年8月23日作出黄自然资执罚(2019)23号《行政处罚决定书》,责令沈某某退还非法占用的黄平县旧州镇平西坝村耕地436.38平方米,限期拆除在非法占用的土地上修建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,并送达沈某某。沈某某不服,提起本案诉讼。沈某某诉称,其对涉案建筑物管理使用已长达6年之久,黄平县自然资源局在此期间从未对其下达任何处罚决定书,现今的处罚决定已经超过行政处罚追诉时效。

裁判结果

贵州省镇远县人民法院一审认为,根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第五条第二款、第六十六条第一款和《贵州省土地管理条例》第四条第二款之规定精神,黄平县自然资源局具有对其辖区内沈某某非法占用耕地建房的违法行为作出行政处罚的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第七十六条之规定精神,沈某某未经批准非法占用其承包的耕地修建房屋用于经营梅乐山庄农家乐,黄平县自然资源局依法履行了初步核查、立案调查、现场勘测及询问调查等法定程序,告知了沈某某相应陈述、申辩及申请听证权利,经举行听证会及决定不予采纳听证意见后,作出被诉处罚决定并送达,认定事实清楚,处罚结果符合法律规定,程序合法。关于建房行为已经超过行政处罚法规定的追诉时效问题,一审法院认为,根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定精神,沈某某对非法占用土地的违法行为,在未恢复原状之前,应视为具有继续状态。本案中,黄平县自然资源局对沈某某的违法行为从立案到作出处罚时,沈某某非法占用耕地仍然处于继续状态,黄平县自然资源局作出行政处罚的追诉时效,应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定,从违法行为终了之日起计算,故沈某某的该诉讼意见,理由不能成立,不予采纳。最终,贵州省镇远县人民法院一审判决驳回沈某某的诉讼请求。一审判决作出后,当事人双方在法定期限内未提起上诉,该一审判决现已生效。

典型意义

本案的意义在于明确了违法占地行为的行政处罚追诉时效应从违法行为终了之日起计算。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”实践中,有当事人误以为行政处罚追诉时效以行为开始之日起算,认为违法行为持续两年即超过追诉时效,不会被处罚。本案明确了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“前款规定期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算”规定的内涵,对于促使违法占地行为人放弃侥幸心理,及时停止违法行为,恢复土地原状保护耕地具有积极意义。

七、如皋市峰安纺织品有限公司诉江苏省如皋市自然资源局行政处罚案

基本案情

2017年3月,本案当事人如皋市峰安纺织品有限公司(以下简称峰安公司)法定代表人张某某占用磨头镇严狄村7组集体土地建造砖混钢结构厂房用于床上用品加工,该厂房非法占用的土地为828.7平方米,套合磨头镇土地利用总体规划,828.7平方米均不符合镇土地利用总体规划,其中817.78平方米占用的为耕地,10.92平方米占用的为耕地以外的其他农用地。原如皋国土局在巡查中发现了峰安公司的违法情形,遂前往现场初查、勘测并发出责令停止土地违法行为通知。2018年3月6日,原如皋市国土资源局监察中队建议立案查处,原如皋市国土资源局于2018年3月12日经呈批立案。2018年4月11日,原如皋市国土资源局向峰安公司发出行政处罚听证告知书,告知了峰安公司其违法事实、拟处罚的理由和依据、享受陈述申辩和听证的权利等。峰安公司于同日收悉后在规定期限内,未向原如皋市国土资源局提出陈述申辩和要求听证。2018年5月2日,原如皋市国土资源局作出皋国土资罚(2018)06060701号行政处罚决定书,认为峰安公司违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定,属于非法占地,责令退还非法占用的828.7平方米的土地,限期自行拆除土地上新建的建筑物及其他设施,恢复土地原状,并处罚款人民币17348.1元。峰安公司不服,提起本案诉讼。峰安公司诉称其所利用的土地是具有土地承包经营权范围内的土地及荒废土地,并非非法占用集体土地。

裁判结果

江苏省南通经济技术开发区人民法院一审认为,第一,被诉处罚决定书认定事实清楚,峰安公司占用集体土地建造厂房,属于未经批准擅自占用。即便本案中存在土地承包经营权的流转,流转土地也不得改变其农业用途。第二,被诉处罚决定书适用法律准确,所作处罚合理适当。被诉处罚的作出不违背《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准》的相关规定。第三,被诉处罚决定书程序合法,不存在剥夺峰安公司陈述申辩及听证权利的情形。遂判决驳回峰安公司的诉讼请求。

江苏省南通市中级人民法院二审认为,峰安公司占用集体土地建造厂房,属于未经批准擅自占用的违法事实清楚。虽然峰安公司提交了与杨某某等人签订的土地租用合同,以证明其用地系从他人处有偿租用而来。但是,结合土地管理法及农村土地承包法的规定可见,违法用地行为侵害的是国家土地利用的分类和规划制度,认定行为人是否存在违法用地行为,不以行为人使用的土地是否系有偿流转为判断标准,而是看使用土地有无办理批准手续、有无改变土地的农业用途等。峰安公司占用的土地为农用地,不符合土地利用总体规划,如皋市自然资源局对峰安公司作出退还非法占用的土地,自行拆除建筑物及其他设施,恢复土地原状,并处罚款的处罚,量罚适当。遂判决驳回上诉,维持原判。

典型意义

本案明确了违法占地行为的认定,并非仅以当事人是否拥有合法的土地流转手续为准,而是要结合当事人使用土地是否依法办理批准手续、是否改变土地的农业用途等因素。本案中,峰安公司虽主张其享有涉案土地的土地承包经营权,但其所占用土地为耕地及耕地以外的其他农用地,土地承包经营权人应按照土地的用途依法、依规使用土地,而不得擅自改变土地的农业用途。本案对于依法治理“非农化”问题,具有积极意义。


八、陈某某诉洋浦经济开发区管理委员会城乡建设行政强制案

基本案情

陈某某在看塘村擅自建设猪舍。2018年10月8日,洋浦经济开发区管理委员会(以下简称洋浦管委会)作出《限期拆除告知书》,认定陈某某未经洋浦规划建设行政主管部门批准,在没有取得乡村建设规划许可证的情况下,在看塘村擅自建设440.56平方米构筑物,拟作出限期拆除该构筑物决定,并告知陈某某享有陈述及申辩、申请举行听证的权利,于当天向陈某某留置送达。其后,洋浦管委会相继作出《限期拆除决定书》《履行行政决定催告书》《强制执行决定书》《强制拆除公告》《限期搬离通知书》并于2019年1月31日组织拆除陈某某的猪舍。陈某某不服《强制执行决定书》,遂成本诉。

裁判结果

海南省第二中级人民法院一审认为,陈某某在村里建猪舍未办理相关手续,亦未取得乡村建设规划许可证,洋浦管委会将该猪舍认定为违法构筑物并无不当;陈某某未拆除违建猪舍,洋浦管委会根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定作出251号强制执行决定书,认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,并判决驳回陈某某的诉讼请求。
海南省高级人民法院二审认为,根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定,对非法占用土地上的建筑或设施的强制拆除由行政机关申请人民法院执行,对乡、村庄规划区内违反规划所建的建筑或设施由行政机关自行查处。本案中,涉案养殖设施用地为设施农业用地,陈某某未履行用地审批手续使用涉案养殖设施用地属于非法占地行为,故对在该地上所建的涉案养殖设施的拆除,应根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定,由洋浦管委会申请人民法院强制执行,而不能适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定由洋浦管委会自行决定强制拆除。而且,洋浦管委会亦未提供证据证明涉案养殖设施用地属于乡、村庄规划区范围内的建设用地,即不存在可以适用《中华人民共和国城乡规划法》进行查处的情形。综上,洋浦管委会适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条作出251号强制执行决定书,适用法律和处理结果均为错误,依法应予撤销,但由于涉案养殖设施已被强制拆除,该决定书实质上已无可撤销的内容,故依法应确认为违法。遂据此判决撤销一审判决,确认洋浦管委会作出《强制执行决定书》的行政行为违法。

典型意义

根据相关法律规定,乡、村庄规划区内的建筑物违反城乡规划法的,可由乡、镇人民政府依法强制拆除,规划区外的建筑物违反土地管理法规定的,应当由行政机关申请人民法院强制拆除。所以,在查处违法建筑的过程中,行政机关需要对违法建筑物的性质进行调查,而不能笼统地适用城乡规划法予以简单处理。本案中,通过对违法建筑的性质认定,明确了查处不同类型非法建筑所应适用的法律依据,为行政机关依法行政提供了较好的借鉴意义。

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